“两高”制度规范加持

纳入法院案件化管理

再审检察建议有刚性 同级监督才硬气

再审检察建议，是一项萌生于中国特色社会主义法治实践的检察探索。

1987年，最高人民检察院组建民事行政检察厅，自此拉开民事检察监督的大幕。20世纪90年代，法治建设步入快车道，民事检察监督也逐渐拉开“把势”，然而，制度建设的滞后却严重制约了民事检察事业的发展。

“好比上了战场，才发现自己没有带子弹。”一位经历过初创时期的退休检察官向记者回忆说，与蓬勃发展的社会主义法治相比，民事检察的制度供给远远不够。

当时法律规定，检察机关开展民事监督，只有“抗诉”这种对抗性极强的监督方式，而且还得是提请上级检察院向作出生效裁判的法院的上级法院提出。同级监督的缺位，无疑弱化了民事检察的办案质效。最明显的是，基层检察院不论所受理的案件大小、复杂与否，只能提请上级检察院抗诉，导致大量案件被“堆积”在上级检察院等待“再审一遍”，形成了民事检察“倒三角”格局。此外，“对抗”式监督易引发抵触情绪，导致案件“久拖不审”“久审不决”，监督效果不彰……

司法实践呼唤检察机关革新监督方式。在四川、河北等地试点的基础上，2001年，最高检开始在全国推广“再审检察建议”这一监督方式，对符合条件的案件，检察机关可以向同级法院提出重新审理的检察建议，不是抗诉所导致的必然启动再审程序，而是由法院自行判断是否要重新审理。

“再审检察建议这种监督方式，体现了克制与谦抑，对于被监督法院而言，显然更易于接受。于当事人而言，再审检察建议意味着更高的效率、更便捷的流程。”最高检民事检察研究基地（东南大学民事检察研究中心）主任、东南大学法学院教授单平基说。

实践证明，再审检察建议弥补了抗诉方式的不足，缩短了办案周期、方便群众实现诉求，也因如此，对再审检察建议的探索逐渐被制度化规范化——

2013年施行的民事诉讼法对“再审检察建议”这一监督方式予以明确；2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》确立“同级监督”原则，再度确定了抗诉和再审检察建议这两项既并行不悖又刚柔并济的民事检察监督机制；2019年2月，最高检公布《人民检察院检察建议工作规定》，再审检察建议作为检察建议的一种主要类型被予以明确。

“20多年的探索实践证明，再审检察建议不仅给检察机关的同级监督提供了方法路径，更塑造了富有生命力的四级民事检察监督格局。”冯小光说。

以“补位”监督方式不足而“登场”的再审检察建议，尽管于前期释放了制度红利，但随着实践的推进，再审检察建议的“柔”引发了一系列问题。

记者了解到，再审检察建议在各地法院的受理程序、处理标准和办案要求方面并不一致——

有的法院由立案庭接收，有的法院由办公室接收后再转业务庭室办理，有的法院则是按当事人申诉、信访程序处理；一些法院回复再审检察建议采用回函形式，不编辑文号，也有一些法院仅进行口头回复；再审检察建议启动的是“院长发现”程序，导致法院在审查阶段滞留较长时间，超期回复、不予回复情况比较突出……

有学者这样评价：尊重法院既判力要求民事检察监督要具有谦抑性，但检察机关法律监督的宪法定位，却要求民事检察监督应该“掷地有声”，这二者之间的“冲突”，自民事检察监督之初便有，只不过在再审检察建议身上又得到了集中体现。

“再审检察建议尽管是‘柔性’的，不如抗诉那般‘刚性’，但一样应该得到规范性的对待。否则，销蚀的不仅仅是检察公信，更是包括审判机关在内的司法公信。”单平基说。

单平基向记者介绍，因为办理民事再审检察建议的外部程序缺失，再审检察建议的监督效果存在着不确定性。

记者了解到，在安徽省，得益于法检两院对检察监督的高度共识，形成了积极接受检察监督的司法程序——

针对再审检察建议，接收法院若拟不予采纳，必须提交法院审委会讨论决定，这种“对等待遇”强化了再审检察建议的监督质效，也为安徽省检察机关民事检察监督工作“走在前列”提供了制度保障。然而，类似制度安排并不常见，在一些地方，随意不接受再审检察建议的问题仍较为突出。

对于再审检察建议的实践“困境”，律师群体也有所感。“如果说民事检察是两条腿走路，那么再审检察建议这条腿远没有抗诉那条腿粗壮。”北京大道政通律师事务所律师陈世宇认为，民事抗诉必然会启动再审程序，再审检察建议则不然，这种心理上的预期，导致了民事抗诉会更受监督申请人欢迎。

在制度规范“捉襟见肘”的同时，一些源自制度规范的“龃龉”也在影响着再审检察建议的监督效果，这比较集中地体现在民事“再审前置”制度中。

所谓“再审前置”，是指申请民事检察监督，必须以向法院申请再审为前提。如果上级法院已经驳回了当事人的再审请求，面对紧随其后的再审检察建议，下级法院能否不考虑上级法院的意见，依法作出自己的审查判断？实践中，有不少法院以上级法院已经作出了驳回裁定、否决了当事人的再审申请为由，径直拒绝监督，并将这视为“接受上级法院领导”的体现，如此，再审检察建议“有去无回”，不在少数。

据了解，为提升再审检察建议的监督效果，最高检近年来持续将提升再审检察建议质量作为一项重要工作予以谋划和推进。在内部制发程序上，最高检明确要求，制发再审检察建议必须经过检委会讨论决定。

“主要目的还是确保再审检察建议的质量。”在单平基看来，诚然“打铁还需自身硬”，但如果外部规范缺失，单纯地自我加压并不能很好地解决现实问题。

为再审检察建议解困破局，成为当下检察改革中的一个重要话题——

2021年，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，其中要求“健全抗诉、检察建议等法律监督方式”。最高检制定的《2018—2022年检察改革工作规划》明确提出，要健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制，要完善抗诉、再审检察建议、检察建议等多元化监督格局。

在党中央的关切和最高检、最高法的持续推动下，上述改革要求最终在《关于规范办理民事再审检察建议案件若干问题的意见》（下称《意见》）中落地。

对于《意见》内容，冯小光介绍说，十四个条文既规范了检察机关再审检察建议工作机制，又明确了审判机关受理再审检察建议的案件化办理流程，对司法实践有着很强的指导性。

“就法律效力而言，《意见》虽然不是司法解释，只是规范内部司法办案的规范性文件，但毋庸置疑的是，建立在实践经验和调研论证结果之上的共识，也应该在司法实践中得到贯彻落实。”单平基表示。

“之前，一些法院将办理再审检察建议作为办文处理，这远离了再审检察建议的法律监督属性，《意见》对工作机制进行细化，明确将再审检察建议纳入案件流程管理，重申了再审检察建议的法律监督属性，就意味着再审检察建议进入了司法责任制的视野，必将有助于提升再审检察建议的监督质效。”冯小光说。

“《意见》首要明确了办理民事再审检察建议案件要遵循法定程序。这一原则为再审检察建议增加了‘刚性’。”冯小光向记者介绍，《意见》还指出探索建立法院和检察院的常态化工作联系机制，这对于常态化实质性化解纠纷、统一法律适用、提升司法质效、进一步完善审判监督工作机制，具有现实意义。

“《意见》在强化检察监督与保持监督谦抑性之间，找准了平衡点。”河南某地的一位法官向记者表示，《意见》充分考虑再审检察建议工作的实际需要，在现行民事诉讼法和相关司法解释确定的规则之下，对民事再审检察建议的提出和办理中的相关要求、程序进一步明确、细化、统一，解决了实践中的突出问题。

记者注意到，为更好地提升同级法律监督效能，《意见》还对再审检察建议的制发程序“松绑”——《意见》指出，检察院提出再审检察建议，一般应当经检察委员会讨论决定，在这一原则前提下，如果检察院已与同级法院会商沟通，可以不经过检察委员会讨论这一程序。

“对检察机关制发再审检察建议工作机制给予适当灵活掌握，有利于检察机关及时发挥同级监督作用，这符合现实需要。”对此，单平基说。

在单平基看来，为再审检察建议这一同级监督方式“赋能”，也符合坚持好、发展好新时代“枫桥经验”的要求，如果同级监督能够解决人民群众的诉求，矛盾不上行，在国家治理体系现代化的维度上，也有着积极意义。